Один из главных «тормозящих факторов», как ни странно – нечеткости, недомолвки законодательства. Хотя главный принцип муниципальной реформы – выведение МСУ из вертикали государственной власти, именно НЕГОСУДАРСТВЕННЫЙ статус муниципалитетов ставится под сомнение рядом законодательных пунктов. Более того, в части межбюджетных отношений с региональными властями органы МСУ выглядят и реально выступают в роли прессуемых подчиненных. Независимостью здесь и не пахнет. Поэтому большинством населения муниципалитеты всё еще воспринимаются как низшая и, если говорить прямо, довольно ущербная ступень государственной власти. О реформе МСУ, ее сути люди зачастую и не слышали.

Второй момент, также связанный с муниципальным законодательством, - некритичное смешение «в одном флаконе» наработок, обусловленных историческим опытом разных государств. В мире существуют разнообразные модели местного самоуправления, адаптированные к общественно-политическим системам конкретных стран. Наши же законодатели решили воспользоваться ВСЕМ зарубежным опытом сразу. Что из этого получилось? Значительная часть органов МСУ в России «построена» по французскому принципу «сильный мэр – слабый совет». Мэр избирается народным голосованием, наделяется приличными полномочиями, что вполне соответствует российской традиции «сильной власти». Однако при этом у муниципальных представительных органов (советов, дум) есть возможность отправлять главу муниципального образования в отставку – с учетом мнения губернатора. Таким образом, налицо смешение концепций «сильного мэра» и «сити-менеджера» (американская модель, при которой глава муниципального образования является главой представительного органа, а руководитель администрации назначается этим органом по результатам конкурса). Эта модель апробируется, кстати, в Тамбове. Естественно, у региональной власти появилась дополнительная возможность «строить» доселе более или менее независимого мэра. Появилось и желание сделать мэров прямыми подчиненными губернаторов.

Интересно, что губернские «диктаторские» устремления – не российское порождение. Борьба между органами МСУ и региональными властями «подсыпает песочку» в шестерни многих национальных политических систем. Похоже, всё это порядком надоело финнам. До недавнего времени в Финляндии было пять (ранее – двенадцать) провинций под управлением губернаторов, назначаемых президентом. Но с 2010 года в стране нет ни провинций, ни губернаторов. Центральную власть на местах представляют лишь офисы некоторых министерств. Региональное развитие, образование и здравоохранение стали задачами местной администрации, финансируемыми также из местных бюджетов. Система МСУ Финляндии состоит из единственного уровня – муниципальных образований (коммун). Единой коммуной является столица — Хельсинки с населением 583 тыс. человек; остров Соттунга в Балтийском море и все его 120 жителей – тоже полноценная коммуна. Власть значительно приблизилась к простым людям; кроме того, коммуны лишены тяжкого бремени – налогов в пользу регионального центра (у нас же большинство собранных в городе денег идет в область). Понятно, что финские нововведения пока не применимы к нашим условиям, но сам по себе опыт интересен.

Итак, результативной самостоятельной работе наших муниципалитетов мешают туманное законодательство, непростые отношения с региональными властями (по сути, МСУ у них на дотационном «крючке» из-за мизерности собственных средств), но это еще не все «факторы риска». Не так давно Всероссийский центр изучения общественного мнения (ВЦИОМ) провел исследование эффективности местного самоуправления в ряде городов и районов РФ, в результате которого пришел к выводу, что этой эффективности здорово вредит экспансионистская политика местного бизнеса [Как управлять Россией. Социология одного города. – М., 2009]. В большинстве муниципальных представительных органов наблюдается «выдавливание» депутатов – врачей и учителей (заметим, классической русской земской интеллигенции) "деловыми" людьми, которые рассматривают горсоветы не как арену артикуляции общественных интересов, а как место и средство решения собственных проблем. Главы муниципальных образований также попадают в железные тиски бизнеса (большей частью по вопросам землеотводов), что резко снижает их и без того небогатые возможности самостоятельного маневра.

Все это ведет к тому, что простые люди воспринимают органы МСУ как непонятные и в целом бесполезные для себя бизнес-структуры, клубы местных "олигархов". Но именно в этой явной зависимости МСУ от региональной власти, от бизнеса кроется его слабость. Лишенные содействия масс, муниципалитеты не в состоянии продвигать в жизнь собственные благие начинания, даже такие простые, как уборка и благоустройство территории. И перед лицом перманентного губернского «drang nach МСУ» они оказываются без «крепких тылов», которые обеспечивает не только сомнительная «дружба» с бизнесом (это реалии дня), но, главным образом, поддержка населения.

Основная проблема здесь – недостаточная вовлеченность рядовых граждан в общественно-полезную деятельность. То же исследование ВЦИОМ показывает, что 39% россиян не принимает никакого участия в общественных и политических акциях. Но важно то, что среди тех, кто все же был задействован в общественных мероприятиях, 48% оценили результаты своего участия позитивно, и еще 42% - удовлетворительно. И лишь только 6% назвали свой опыт негативным. При этом большинство руководствовалось пользой для общества, а не личной выгодой. Значит, наши люди не так пассивны и безответственны, как принято считать, - они просто отчуждены от общественно-значимых дел. Задача местного самоуправления – высвободить и направить в мирное русло этот скрытый ресурс общественного действия.

Это особенно актуально по двум причинам.
Во-первых, отмечавшаяся уже изолированность и слабость местного самоуправления затрудняет его нормальный диалог с людьми, вынуждает МСУ лавировать между разными группами влияния.
Во-вторых, в последнее время в стране обозначилась тенденция к несанкционированным массовым акциям протеста, которые могут вылиться во что угодно.

Поэтому местным администрациям нужно внимательно присматриваться к процессам «низовой самоорганизации» граждан, по возможности участвовать в них – ведь законодательно МСУ является институтом гражданского общества! Общественную жизнь нельзя пускать на самотек.

Опросные листы того же исследования ВЦИОМ показывают, что рядовые граждане все меньше доверяют органам власти и контролируемым ими структурам, в том числе и официальным СМИ. Напротив, поддержкой пользуются правозащитные, экологические, ветеранские и женские организации, а также церковь. Особенно эффективным инструментом гражданского участия стали «движения одного требования» - объединения автомобилистов, обманутых пайщиков и дольщиков и др. Наиболее организованные общественные структуры сейчас, по мнению экспертов, - ТСЖ. Значит, органам местного самоуправления нужно налаживать взаимодействие с этими формами гражданской активности – для повышения эффективности своей работы, укрепления собственных позиций перед региональными властями – и во избежание разных «майданов».
Муниципальным руководителям полезно знать предпочтения граждан.

Пристальное внимание следует уделить информированию горожан о сути муниципальной реформы, о структуре и полномочиях органов МСУ. Этим можно снять значительный пласт негативных оценок в адрес последних со стороны населения. Не разбираясь в вопросах компетенции МСУ, региональных и федеральных властей, простые граждане по привычке во всех бедах винят ближайшие к ним институты – муниципалитеты, часто необоснованно. Люди должны точно знать, кто за что отвечает, в какие структуры и с какими проблемами можно обращаться. Нужна ясность.

Органы местного самоуправления должны быть заинтересованы в формировании в СМИ своего позитивного образа (реального, а не надуманного) как надежного партнера граждан в вопросах их самоорганизации (уборка дворов, благоустройство подъездов, высаживание деревьев и пр.) Если люди увидят, что их активность не пропадает даром, что местные власти к ним прислушиваются и помогают, они тоже поддержат, не подведут. Позволю себе напомнить одно из классических правил американского бизнеса:

«Сначала сделай что-нибудь для общества, а затем оно отблагодарит тебя на твоих условиях».

Надо стать ближе к людям.